Проблемы по интересующему нас вопросу можно классифицировать по двум направлениям: собственно само определение понятия "срок полномочий" и правовая характеристика категории "два срока подряд" при осуществлении полномочий тем или иным выборным должностным лицом.

Начнем с понятия "срок полномочий" под углом зрения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года. В перечне основных терминов, используемых в этом законе, определение "срок полномочий" не содержится. И напрасно, поскольку судебная практика последних лет в части избрания высших должностных лиц субъекта Российской Федерации, например, в Белгородской, Новгородской, Омской, других областях и республиках свидетельствует о существовании множества нюансов, не нашедших своего правового разрешения в этом законе, что приводит к возникновению никому не нужной напряженности и различным коллизиям в отношениях между двумя уровнями власти.

На мой взгляд, основная причина эскалации напряженности - неотрегулированность федеральным законодательством совместимости двух понятийных рядов. Во-первых, не фиксируется специфика существования статичной и динамичной систем избрания того или иного должностного лица либо представительного органа в части реализации срока полномочий. Во-вторых, как следствие, не дифференцируются такие понятия, как "срок полномочий выборного должностного лица либо представительного органа" и "срок фактического исполнения полномочий выборным должностным лицом либо представительным органом".

В качестве классического образца существования статичной системы избрания и обеспечения срока полномочий как выборного должностного лица, так и представительного органа можно рассмотреть соответствующую практику США. Например, согласно разделу I ст. II Конституции США и поправки ХХ к Конституции США президент избирается сроком на 4 года, выборы проводятся в каждом високосном году в ноябре, в первый понедельник после первого вторника, а избранный президент вступает в должность пополудни 20 января следующего года. Таким образом получается, что сам день избрания президента США не имеет четкого закрепления и может меняться в пределах одной недели, в то время как день вступления в должность и день прекращения полномочий конкретно зафиксирован - 20 января.

Следовательно, независимо от того, когда состоялись выборы (пятого, седьмого или восьмого ноября), срок полномочий президента США начинается и заканчивается 20 января соответствующего года по истечении четырех лет (за редчайшими исключениями, предусмотренными Конституцией США). То есть законодательно установленный срок полномочий всегда совпадает со сроком фактического исполнения полномочий, а посему в этой системе не предусмотрены досрочные выборы, вторые туры голосования, повторные голосования, повторные выборы и т.д.

У нас же сложилась принципиально иная система. Начнем с того, что в ней не совпадают календарный день избрания каждого последующего должностного лица либо органа, календарный день вступления в полномочия, а также календарный день фактического прекращения исполнения полномочий. К примеру, В. Путин избран Президентом Российской Федерации 26 марта 2000 года, следующее избрание Президента РФ состоится в первое воскресенье после окончания срока полномочий, то есть уже не 26 марта 2004 года. В. Путин приступил к исполнению обязанностей 7 мая 2000 года, через месяц после официального опубликования итогов выборов, а так как календарный день выборов президента весной 2004 года будет иным, то это может повлечь изменение дня вступления в должность вновь избранного президента. К тому же фактическое исполнение обязанностей Президента В. Путиным началось 7 мая 2000 года, календарный же день фактического прекращения его полномочий в 2004 году будет иным. Примерно та же картина при избрании и обеспечении срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Еще аспекты этой коллизии. Допустим, у вас есть законодательно установленный срок полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - 4 года. Сразу возникает первый вопрос: что это за отрезок временного пространства - 4 года? Это протяженность во времени, например, с 15 октября 2000 года по 15 октября 2004 года? Или если календарный год у нас равен 365 дням, а високосный - 366, то 4 года, с учетом високосного, составят 1461 день? Или что-то другое? Ответа нет.

Далее. Как можно говорить об изменении срока полномочий (увеличении или уменьшении), если сам срок в его точном количественном измерении законодателем не определен? Например, законодатель подразумевает, что 4 года - это отрезок времени с 15 октября 2000-го по 15 октября 2004 года. А на деле? Ведь согласно п. 2 ст. 10 закона голосование может быть назначено только на календарный выходной день. Не допускается назначение голосования на праздничный день. Налицо несовпадение сроков (то же самое и на уровне субъекта Российской Федерации).

Словом, в законе есть установленный срок полномочий, а в реальной жизни досрочное прекращение полномочий, досрочные выборы, вторые туры голосования, повторные голосования, повторные выборы, смещение дня голосования, проведение голосования в выходной день приводят к двойному стандарту, в принципе противореча закону. Это противоречие обусловлено, на мой взгляд, тем, что авторы законопроекта, а в конечном счете и депутаты Государственной Думы допустили в свое время серьезную методологическую ошибку. В общем, не умеем мы носить "американское платье". Налицо проблема, которая требует скорейшего законодательного разрешения. В противном случае нас ожидают бесчисленные судебные процессы, политические разборки, не нужное никому нагнетание социальной напряженности.

...Еще один показатель несистемной работы законодателя - порожденная им проблема правоприменения понятия "два срока подряд". В п. 2 ст. 32 Конституции РФ установлено: "Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления". В этой же главе (п. 3 ст. 55) закреплено: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

То есть право человека быть избранным может быть ограничено лишь федеральным законом, и это ограничение должно быть мотивированным. И вдруг без всяких оговорок: гражданин РФ не может быть избран на одну и ту же должность более двух сроков подряд. Почему? Налицо ограничение права гражданина РФ быть избранным на определенную выборную должность, или, иными словами, налицо ограничение его пассивного избирательного права.

Проанализируем в этой связи законодательную практику введения в Российской Федерации режима ограничения пассивного избирательного права посредством конституирования правила "два срока подряд". В Конституции РФ 1993 года это правило применяется лишь по отношению к Президенту Российской Федерации (п. 3 ст. 81). По отношению к иным выборным должностным лицам и депутатам представительных органов государственной власти и местного самоуправления в Конституции положения о двух сроках подряд нет.

Нет его и в "послеконституционных" законах "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 год), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 год). Впервые оно появляется в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (1999 год). При этом в законе не "прописан" принцип применения обратной силы по этому вопросу, а это значит, что правоприменение правила "два срока подряд" возможно только к правоотношениям, возникшим после октября 1999 года, то есть со дня вступления в силу этого закона.

Значит:

1. Закрепление правила "два срока подряд" в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации начиная с декабря 1993 года, со дня принятия Конституции РФ, по октябрь 1999 года, до дня вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах...", впрямую противоречит Конституции РФ и не может быть признано легитимным.

2. К высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), избранному на эту должность в период с 12 декабря 1993 года по 19 октября 1999 года, правило "два срока подряд" неприменимо, так как это правило могло быть введено только федеральным законом, а не законом субъекта Российской Федерации.